未成年人违法治理：惩戒与教育的再平衡

　　随着我国经济社会快速发展，社会治安管理出现诸多新情况，尤其是涉未成年人领域。当下未成年人接触信息渠道多元，身心发展和行为模式发生变化，现行治安管理处罚法中针对未成年人的相关规定逐渐显得“力不从心”。在未成年人犯罪预防和治理的天平上，如何精准权衡法律威严与成长关怀？面对屡禁不止的校园欺凌，法律又将对学校和学生提出哪些具体要求？新修订的治安管理处罚法涉未成年人条款的调整，成为社会各界热议的焦点。据一位基层民警讲述，一名少年从12岁起便频繁实施盗窃行为，因尚未达到刑事责任年龄，公安机关只能对其进行批评教育后交由家长管教，而后的几年中又因盗窃、打架被派出所传唤、训诫多达十余次“在这种情况下，派出所对未成年人的违法行为往往陷入抓了即放、放了又抓的困境。这种循环往复的处置模式，导致一些有违法犯罪行为的未成年人将年龄当作护身符，即便在派出所留有案底也毫无忌惮。”这位民警告诉记者。尽管在以往的法律框架下，对未成年人有特殊的保护和教育措施，但部分情节恶劣的未成年人违法案件，其行为的危害性已经远远超出了一般的教育矫正范畴。在一些案例中，由于缺乏有效的法律威慑，部分未成年人对自身行为的后果认识不足，甚至存在“因年龄小而无需承担严重后果”的错误认知，导致重复违法现象屡禁不止。在刑法已降低最低刑事责任年龄的背景下，新修订的治安管理处罚法针对近年来未成年人违法犯罪领域的热点问题作出了回应。6月23日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人黄海华介绍，现行治安管理处罚法规定，对14至16周岁以及16至18周岁初次违反治安管理的未成年人，不执行行政拘留处罚。实践中有的未成年人故意利用未成年人身份，多次违反治安管理，屡教不改，或者违法情节严重，社会反应强烈。为此本次修法规定，对14至16周岁以及16至18周岁初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣的，或者14至16周岁一年内二次以上违反治安管理的，依法执行拘留。这样的规定或将打破“未成年人违法不拘留”的固有惯例。据中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁介绍，本次修法在第十二条维持了14周岁以下完全不负行政责任、14至18周岁从轻或减轻处罚的责任年龄框架。他认为，这一设计根植于未成年人身心发展规律的国际共识神经科学研究表明，14周岁以下未成年人前额叶皮层发育尚未成熟，其行为辨识能力和冲动抑制水平显著低于成年人，行政处罚可能对其心理发展产生不可逆伤害。同时，阶梯式责任结构实现了与《中华人民共和国刑法》刑事责任年龄制度的有机衔接，确保行政违法与刑事犯罪的责任认定梯度合理。“通常来说，未成年人在实施犯罪之前，有一个从治安违法行为到犯罪的演变过程。”苑宁宁说，实践中确实存在极少数低龄未成年人（尤其是在14至16周岁临界点）实施的暴力欺凌、恶性滋扰、多次盗窃等行为，性质恶劣、后果严重、社会影响极坏。现行“一刀切”不执行拘留的做法，被认为在处理此类个案时处罚威慑不足、教育矫治措施落空，导致受害者权益受损、行为人无惧。但是，法律对未成年人有别于成年人，本着“教育、感化、挽救”的方针，即便在特定情形下对违法未成年人适用行政拘留，也需严格限定适用条件、细化执行程序，充分体现“教育为主、惩罚为辅”的办案原则，实现惩戒与教育的有机统一。苑宁宁认为，新修订的治安管理处罚法努力对“惩处”与“教育”实现再平衡，在对大多数轻微违法未成年人坚持教育为主和“拉一把、救一下”的同时，也要向极少数屡教不改或实施严重违反治安管理的未成年人及其监护人发出明确信号：法律并非无能为力。“这是对教育为主、惩罚为辅原则中惩罚为辅部分在极端情况下的具体体现和应用强化。”苑宁宁说，“同时，也应当看到，新法设置情节严重、影响恶劣或者一年内二次以上的高门槛，其意图是将拘留措施仅限于极其有限的极端个案。”拘留作为一种限制人身自由的处罚方式，相较于其他教育矫治措施，具有更强的威慑力。对于那些实施了严重治安违法行为，且屡教不改的未成年人，适当的拘留措施或许能够让他们真切地感受到法律的严肃性和权威性。然而，简单的拘留是否能真正解决问题？答案显然是否定的。针对未成年人的违法犯罪治理，从来不是一刀切，而需要精准施策、分类矫治既要考量未成年人身心发展的特殊性，也要兼顾违法行为的性质与根源。“短期来看，拘留确实能够控制住严重违法的未成年人，对其形成震慑。但是，拘留也会对未成年人造成心理创伤：拘留期间他的学业会中断；拘留所环境复杂，可能会造成交叉感染；被关押的经历也可能给未成年人带来污名化的身份标签。如果反复被拘留，反而强化了他的反社会认知，增加再次违法的风险。”苑宁宁说，“立法者也意识到不能一关了事，因此在不执行行政拘留的情况下要适用矫治教育等措施，衔接了对未成年人的矫治教育措施，也在整体上呼应了我国未成年人犯罪预防和治理工作。”新修订的治安管理处罚法第二十四条规定，对依照本法第十二条规定不予处罚或者依照本法第二十三条规定不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关依照《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的规定采取相应矫治教育等措施。值得关注的是，2020年修订的预防未成年人犯罪法明确构建了包含矫治教育、专门教育、专门矫治教育在内的完整链条，以确保严重不良行为未成年人有人管、管得住、管得好，进一步夯实了未成年人不良行为矫治体系的顶层设计。苑宁宁认为，新修订的治安管理处罚法明确赋权并要求公安机关承担法定责任，堵住了制度疏漏，与预防未成年人犯罪法第四十一条规定的九类矫治措施、第四十四条规定的专门教育措施与治安处罚相衔接。更重要的是，解决了低龄未成年人治安违法之前“无责即无管”漏洞，通过法与法的衔接，实现对未成年人有效矫治，有利于阻断其违法犯罪进程。“不过，这些措施的有效落实需要专门人员，需要探索建设具有专业化水平的少年警务，需要社会工作者的参与支持。”苑宁宁说。此前据媒体报道，面对涉案未成年人“抓了放、放了抓”的办案困境，浙江省台州市公安局路桥分局成立未成年人警务队，建立健全阶梯式矫治帮扶体系，梳理形成了涉未案件办理法律摘要和办案指引，落实涉案未成年人司法个别化处遇。对亲子关系紧张的，委托妇联开展家庭教育指导；对有情感障碍者，引入司法社工服务；对销赃所得挥霍一空的，联合司法、法院等部门发起民事追诉；对反复盗窃且不服从矫治者，在征得其家长同意后，送专门学校教育；对团伙作案者，深挖彻查斩断链条，避免年龄成为违法“挡箭牌”。欺凌是近年来未成年人犯罪预防和治理领域的痛点之一，尽管学校持续推进防治举措、完善干预机制，此类事件仍屡禁不止，暴露出治理体系中亟待填补的漏洞与深层矛盾。记者调查发现，部分学校为维护自身声誉或承担考核压力，在处理此类事件时，存在瞒报、淡化处理，甚至掩盖问题的倾向，未能形成有力的震慑与妥善的解决机制。新修订的治安管理处罚法中，新增针对“学生欺凌”的专门条款引发热议。从实践来看，许多欺凌行为，像轻微殴打、长期辱骂、轻度恐吓等，虽未达到故意伤害罪或寻衅滋事罪的定罪标准，但已明显超出学生间的普通摩擦，属于治安管理处罚法的规制范畴。新修订的法律明确，以殴打、侮辱、恐吓等方式实施学生欺凌，违反治安管理的，公安机关应当依照本法、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的规定，给予治安管理处罚、采取相应矫治教育等措施，此举打破了以往单纯依赖学校内部处理的局限。值得注意的是，新法同步强化了学校的责任链条，明确了若“学校违反有关法律法规规定，明知发生严重的学生欺凌或者明知发生其他侵害未成年学生的犯罪，不按规定报告或者处置的，责令改正，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，建议有关部门依法予以处分”。这一规定被视为从制度层面倒逼校方规范处置流程，避免“内部消化”现象。“学校在防治学生欺凌中具有核心作用，强调其法律责任至关重要。”在苑宁宁看来，新法明确列出“学生欺凌”，意味着公安机关在处理时能直接、精准地识别这类行为的特殊性质和社会危害，不再作为普通纠纷处理。他认为，“一方面，体现价值引导和威慑。法律明确将学生欺凌定性为违法行为，对施暴者、潜在施暴者、旁观者、学校、家长都传达了强烈信号：学生欺凌不是小打小闹，是法律底线不可碰触的，具有重要的宣示作用和行为规范指引功能。另一方面，明确公安机关的角色和责任，公安机关介入、调查、处罚学生欺凌行为有了更清晰的法律授权和职责指向，避免推诿，提升了应对效率。”将学生欺凌纳入治安管理处罚法，是法律应对该问题迈出的重要一步，这一规定实施后，将更有力地发挥公安机关与学校在学生欺凌协同治理中的作用。在北京师范大学法学院副院长何挺看来，学生欺凌虽不一定发生在校园内，但因发生于学生之间，学校往往是最早发现的主体；同时，依据未成年人保护法规定，学校还承担着预防学生欺凌、立即制止学生欺凌、加强管教和及时报告的责任。何挺向记者表示，从某种意义而言，新修订的治安管理处罚法对学生欺凌设定治安管理处罚措施，只是从惩戒及公安机关参与的角度，填补了学生欺凌治理这一系统工程中的一个环节。从既有研究与实践经验来看，治理学生欺凌并非主要依赖惩罚，而是需要多方形成协同治理体系并压实各方责任。为此，新修订的治安管理处罚法再次强调校方责任，并明确了建议有关部门依法予以处分的责任落实路径。随着网络技术的飞速发展，儿童色情制品传播泛滥、网络引诱、隔空猥亵等新型违法犯罪滋生蔓延，现行的治安管理处罚法已难以覆盖这些针对未成年人的隐蔽性侵害行为。此次修法针对当前出现的侵害未成年人新情况及日趋突出的相关问题，也作出了具有针对性的修改。其中明确将组织未成年人进行有偿陪侍，以及制作、传播儿童色情制品等行为纳入规制范围，强化了对这类违法活动的打击力度。同时，对于以未成年人为侵害对象的其他违法行为，该法也加大了处罚幅度。例如，对于引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年人吸食、注射毒品等行为，将依法予以更严厉的惩处，以此切实加强对未成年人的保护力度。何挺表示，本次新法针对未成年人领域的修改，一方面，回应了近年来未成年人保护及未成年人违法犯罪领域出现的新情况。主要指两类情形：一是出现新的侵害未成年人行为，或原有侵害行为呈日益严重态势，需依法打击；二是针对整体的违法行为中侵害对象为未成年人的情形，加大了处罚力度。另一方面，与近年来我国未成年人保护领域已取得的立法成果相衔接配合，从治安管理这一国家治理基础性工程的角度，填补未成年人保护的缺口，进而提升我国未成年人保护的整体水平。新修订的治安管理处罚法虽已部分打通与未成年人保护法、预防未成年人犯罪法的制度衔接路径，但何挺坦言，不同法律之间能否真正实现有效衔接、形成保护合力，仍将是未来实践中面临的一大挑战。“首先，对于执行治安管理处罚尤其是行政拘留后，能否跟进适用预防未成年人犯罪法规定的矫治教育等措施未予明确。”何挺进一步解释，行政拘留以惩罚为导向，虽然可能具有通过震慑以罚促教的作用，但本身不具有教育矫治的功能，无法针对性地矫治导致未成年人违法的根源，如果不能跟进教育矫治属性的措施，仍然可能出现“一罚了之”的情况。其次，可执行行政拘留的例外情形亟待进一步明确与细化，特别是“情节严重、影响恶劣”这一情形的界定。当前未成年人警务建设仍显滞后，公安机关在处理未成年人治安违法案件时，容易延续针对成年人案件的打击倾向与办案模式。相较于转而适用预防未成年人犯罪法规定的矫治教育措施，直接适用行政拘留在流程环节及人力物力投入上更简便，若不对例外情形作出明确限定，实践中极易出现扩大适用的风险。此外，在何挺看来，2020年修订的预防未成年人犯罪法实施以来，矫治教育等措施的适用效果并不理想。这既源于程序规范缺失、机制建设滞后等制度层面问题，也与社会支持体系不完善等因素密切相关。“新修订的治安管理处罚法虽已明确，对不适用治安管理处罚及不执行行政拘留的违法未成年人，应当适用预防未成年人犯罪法规定的矫治教育等措施，但实践中若转处流程不畅、跟进措施难以落地或实施效果不佳，仍会严重削弱立法价值。”何挺说。治安管理处罚法修改背后，是未成年人保护领域“制度完善”与“落地实效”的双重命题。从回应社会关切、契合既有立法的顶层设计，到破解法律衔接难题、平衡惩戒与教育的实践探索，每一步推进都承载着对未成年人健康成长的深切关怀，也考验着治理体系的协同效能。只有在实践中持续打通堵点，才能让法律的温度与力度真正惠及每一个未成年人，为他们的成长撑起更坚实的法治屏障。