基于财政部通报案例下的政府隐债类型分析及案例

　　2025年4月18日，财政部发布了《关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，披露了2019-2022年间发生的6起隐性债务问责典型案例，涉及内蒙古、吉林、黑龙江、河南、云南、青海等地新增隐性债务、隐性债务化解不实的违法违规行为。截至目前，以财政部作为披露主体的问责通报共计5次，涉及相关案例38起。此前4次隐性债务问责公布时间分别在2022年5月、2022年7月、2023年11月和2024年9月。根据对财政部通报案例基本情况的梳理，38起隐性债务问责案例中，新增隐性债务33起，化债不实3起，另有2起同时涉及以上两种类型。从涉及金额规模情况来看，新增隐性债务规模740.72亿元，化债不实规模394.94亿元。

　　本次（2025年4月）6起案例包含5例新增隐债和1例化债不实。区别于此前几次通报，此次通报案例涉及金额规模相对较小，云南和青海为首次披露问责案例区域；问责主体主要集中在有关政府部门与涉事国企城投平台。

　　在进行地方政府隐性债务模式分析前，首先应明确什么是政府隐性债务。目前，学术界和社会实践部门对其存在不同的认识和界定，并没有明确的定义。从官方情况来看，2017年7月政治局会议首次提出“隐性债务”；2018年，中央以未公开形式发布了《中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），根据媒体披露内容，“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务”。

　　在此基础上按照不同表现特征，可将政府隐性债务分为以下四种常见模式：①政府发行地方债以外方式违规举债；②政府违规提供担保或承诺；③政府违规项目操作形成的中长期支出；④国企垫资、银行违规等其他方式。

　　2014年《关于加强地方政府性债务管理意见》（国发〔2014〕43号）规定“赋予地方政府依法适度举债权限”“地方政府举债采取政府债券方式”。新《预算法》规定，“……经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措……除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。

　　因此，地方政府（含政府部门和机构）以发行地方债以外的方式违规举债，并约定由财政资金偿还所产生的债务当然为隐性债务。常见类型包括政府直接向企事业单位借款；通过国企平台、事业单位等募集资金举债融资等。

　　政府部门直接向企事业单位（以平台公司居多）借款并承诺偿还，明显违背新《预算法》规定“发行地方政府债券举借债务”方式，是最直接、最显而易见的违规举债方式。由财政部为主体披露的问责通报中，通过该模式形成地方政府隐性债务共有5例。

　　2024年9月通报的天津保税港区案例，天津保税港区管理委员会在2018年6月至2023年5月期间，累计向天津保税区投资控股集团有限公司及其子公司借款147.32亿元，并全部转借给天津临港投资控股有限公司用于偿还其存量债务。截至2023年5月，扣除天津保税港区管理委员会已归还以及用于地方政府隐性债务统计监测系统中存量债务“借新还旧”，剩余部分形成新增隐性债务73.97亿元。时任天津保税港区管理委员会管委会主任、副主任，天津保税区投资控股集团有限公司等相关责任人被问责。

　　国企平台、事业单位通过银行贷款等方式融资，用于本由财政资金安排的公益性项目或者用于偿还前期隐性债务等，最终由政府偿还，形成政府隐性债务。由财政部为主体披露的问责通报中，10例是以该模式形成的地方政府隐性债务。

　　2022年7月通报的陕西省延安市案例，2016年1月至2018年3月，延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有限公司将银行贷款等融资资金69.07亿元。按要求交由延安市新区管理委员会统筹使用，用于延安新区基础设施、道路工程等建设，截至2018年5月底，形成政府承诺以财政资金偿还的债务36.8亿元。时任延安市新区投资开发建设有限公司总经理高某、延安新区市政公用有限公司董事长鲁某某等相关责任人被问责。

　　《预算法》规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确要求，“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”。政府以财政性资金、国有资产等为企业、单位、个人的融资提供担保承诺，形成政府隐性债务。担保形式一般包括决议、会议纪要、协议、各类函件等。在财政部通报的案例中，有5例涉及政府违规提供担保或承诺。

　　2022年7月通报的重庆市黔江区案例，重庆市黔江区以提供承诺函方式违法违规融资。2015年11月至12月，黔江区人民政府批复同意重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司向贵州中黔金科产业投资有限公司融资0.55亿元。黔江区财政局为该笔融资提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函，造成新增隐性债务，时任该公司董事长张某某等相关责任人被问责。

　　相关政策表明，规范中长期财政支出责任与预算管理衔接，不属于地方政府隐性债务。而地方政府在设立政府投资基金、开展PPP项目、政府购买服务等过程中，通过约定回购本金、承诺保底收益等违规操作形成的政府中长期支出事项，为政府隐性债务。《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监〔2021〕15号）规定，“参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务”。

　　在财政部通报的案例中，有5例因违规操作形成政府中长期支出事项，进而导致新增政府隐性债务。这些案例具体细分为违规操作PPP项目和违规进行政府购买服务两种类型。

　　2019年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），明确了规范的PPP项目应满足的条件。若不具备上述条件，应当视为违规运作PPP项目，由此形成的政府中长期财政支出事项应计入地方政府隐性债务。

　　2025年4月通报的黑龙江省佳木斯市案例，政府承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等新增隐性债务。2019年至2021年12月，经佳木斯市政府授权，佳木斯高新技术产业开发区管理委员会、佳木斯市城市管理综合执法局、佳木斯市住房和城乡建设局与社会资本方签订特许经营权协议，以TOT、BOO、BOT模式实施佳木斯高新区污水处理厂项目、餐厨废弃物资源化利用项目、污水处理厂污泥处理工程等3个政府特许经营权项目，承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等，形成新增隐性债务15.73亿元。时任佳木斯市市长、副市长，时任佳木斯市财政局局长等相关责任人被问责。

　　为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，2017年5月，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），对政府购买服务作出相应规范。凡属于文件中规定禁止情况的计入地方政府隐性债务，并且还需综合考虑还款资金来源是否为财政资金、地方政府部门机构或全额拨款事业单位是否提供担保等属性，综合判断债务类型。

　　2022年7月通报的安徽省池州市经开区案例，安徽省池州金达建设投资有限公司通过质押政府购买服务协议约定的应收账款方式违法违规融资。池州经开区财政局与安徽平天湖投资控股集团有限公司全资子公司池州金达建设投资有限公司（简称金达公司）签订政府购买服务协议，并出具文件承诺将购买服务资金按约定逐年纳入本级财政预算管理。金达公司以上述协议约定的应收政府购买服务费7.8亿元为质押，向交通银行股份有限公司池州分行贷款5亿元，造成新增隐性债务。时任平天湖公司副总经理、金达公司董事长、法定代表人，时任池州经济技术开发区财政局局长等相关责任人被问责。

　　实际中，除了因违规操作PPP项目和违规进行政府购买服务导致的新增隐性债务外，地方政府往往会由于不规范或违规设立政府投资基金，形成新增的政府隐性债务，如地方政府向其他出资人承诺投资本金不受损失，或向其他出资人承诺最低收益；以借贷资金出资设立政府投资基金等。

　　2015年11月，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），对政府投资基金作出明确定义。文件要求“各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金”，除此之外，文件对政府投资基金运作过程中不得从事的业务作出了具体说明。

　　历次财政部问责通报中并未涉及违规设立政府基金造成新增政府隐性债务的案例。但根据此前审计署2017年第32号公告中披露的湖南省长沙市望城区案例，政府违规承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金，形成政府隐性债务。2016年6月，望城经济技术开发区管理委员会全资子公司望城经开区建设开发公司与中国农发重点建设基金有限公司签订10年期、年投资收益率1.2%的基金投资协议，借款1.4亿元用于望城经开区电子信息化产业园配套基础设施建设项目，望城区人民政府出具承诺函，承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金，形成了固化的财政支出责任。

　　除上述几种常见模式外，还有部分案例采用其他方式新增政府隐性债务，包括：国有企业垫资、银行违规操作、以租代建、占有国有企业资金等。

　　2025年4月通报的云南省昆明市富民县案例属于通过国有企业垫资形成新增隐性债务。2014年3月，县属国有企业云南富民产业发展投资集团有限公司自筹资金建设用于行政办公的黎阳大厦。黎阳大厦总投资共计1.89亿元。截至2022年底，富民县政府支付0.2亿元，企业垫付资金1.69亿元，形成新增隐性债务1.69亿元。时任富民县委书记、县长等相关责任人被问责。

　　在银行违规操作造成新增隐性债务的案例中，具体涉及银行违规垫付资金和违规融资两种类型。2024年9月通报的海南省临高县案例，2022年11月至12月，临高县财政局按照与工商银行临高支行、农业银行临高县支行、建设银行临高支行、海南临高农村商业银行的沟通意见，要求以上银行延期清算，违规垫付8.4亿元，且长期未清算垫付资金。时任临高县委副书记、县长，临高县委常委、副县长等相关责任人被问责。

　　2023年11月通报的安徽省芜湖市案例，农业银行芜湖分行依据贷审会有关决定、当地政府及部门出具的授权文件等资料，由辖区内相关支行向芜湖市竣安建设有限公司、芜湖生物药业科技有限责任公司等公司发放贷款，用于抗洪救灾支出。截至2021年6月末，贷款余额形成新增隐性债务4.71亿元。国家金融监督管理总局依纪依规组织对相关单位和责任人予以问责。返回搜狐，查看更多